Termo de Referência e ETP: diferenças e como usá-los

Todo edital de compra ou serviço traz um anexo chamado Termo de Referência, e por trás dele existe um documento que o licitante raramente vê: o Estudo Técnico Preliminar. Os dois nascem na fase preparatória da licitação, descrita no art. 18 da Lei 14.133/2021 (abre em nova aba), mas têm papéis diferentes. Entender essa diferença ajuda a ler o edital com mais precisão, a questionar exigências e a montar uma proposta aderente ao que o órgão realmente precisa.

O que é o Estudo Técnico Preliminar (ETP)#

O ETP é o documento que abre o planejamento da contratação e decide se ela é viável. A Lei 14.133/2021, art. 6º, XX, o define como o "documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação".

Em outras palavras, o ETP responde a três perguntas: qual é o problema, quais soluções o mercado oferece e qual delas é a melhor. Só depois dessa conclusão o órgão escreve o TR. O art. 18, § 1º, lista 13 elementos que o estudo deve conter, entre eles:

• descrição da necessidade da contratação, sob a perspectiva do interesse público (inciso I);
• estimativa das quantidades, com memórias de cálculo (inciso IV);
• levantamento de mercado e justificativa da solução escolhida (inciso V);
• estimativa do valor da contratação (inciso VI);
• justificativas para parcelar ou não a contratação (inciso VIII);
• impactos ambientais e medidas mitigadoras (inciso XII);
• posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação (inciso XIII).

O que é o Termo de Referência (TR)#

O Termo de Referência é o documento que define o objeto e as regras de execução de uma contratação de bens ou serviços. O art. 6º, XXIII, da Lei 14.133/2021 lista o conteúdo mínimo do TR em dez alíneas:

Para compras, o art. 40, § 1º, acrescenta três informações ao TR: especificação do produto, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização; locais de entrega e regras de recebimento provisório e definitivo; e garantia, manutenção e assistência técnica, quando for o caso. É por isso que tantos TRs trazem códigos de catálogo ao lado de cada item, tema explicado no guia sobre CATMAT e CATSER.

Em obras e serviços de engenharia, o papel equivalente ao TR é cumprido pelo anteprojeto, pelo projeto básico ou pelo projeto executivo, conforme o caso (art. 18, II).

Qual a diferença entre ETP e TR#

O ETP decide se e qual solução contratar; o TR define como essa solução será contratada e executada. O ETP vem primeiro e serve de fundamento; o TR vem depois e vira anexo do edital.

O licitante precisa do ETP?#

O licitante não elabora o ETP, mas pode e deve usá-lo quando estiver disponível. O ETP explica por que o órgão escolheu uma solução, como chegou às quantidades e por que exigiu determinada qualificação. A alínea "b" do art. 6º, XXIII, determina que o TR faça referência ao ETP ou, quando não for possível divulgá-lo, traga o extrato das partes não sigilosas.

Esse contexto é útil em três situações:

• Pedido de esclarecimento ou impugnação: uma exigência do TR sem justificativa no ETP é um ponto objetivo para questionar. O art. 18, IX, exige motivação circunstanciada das exigências de qualificação técnica e econômico-financeira. Prazos e regras estão no guia de impugnação e recurso.
• Solução alternativa: o levantamento de mercado (art. 18, § 1º, V) mostra quais alternativas foram consideradas e por que foram descartadas.
• Dimensionamento da proposta: as memórias de cálculo de quantidades ajudam a entender consumo, sazonalidade e risco de execução.

Onde encontrar o termo de referência#

O TR é publicado como anexo do edital no PNCP (Portal Nacional de Contratações Públicas). O art. 54 da Lei 14.133/2021 determina a divulgação do inteiro teor do edital e dos anexos no PNCP, e o § 3º do mesmo artigo manda publicar, após a homologação, os documentos da fase preparatória que não integraram o edital, o que pode incluir o ETP.

Em contratações diretas, como a dispensa, o TR também aparece: o art. 72, I, inclui termo de referência, ETP e análise de riscos, "se for o caso", entre os documentos que instruem o processo. Veja o guia de dispensa de licitação.

Na administração federal, o ETP e o TR são regulados por normas próprias: a IN SEGES nº 58/2022 (abre em nova aba), que institui o Sistema ETP Digital, e a IN SEGES/ME nº 81/2022 (abre em nova aba), que trata do Sistema TR Digital. Estados e municípios podem ter regulamentos próprios.

O que ler primeiro no termo de referência#

Leia o TR na ordem em que as respostas eliminam a participação mais cedo. Uma sequência prática:

1. Objeto e itens (alínea a): confira se a empresa fornece exatamente o que está descrito, nas quantidades e unidades pedidas.
2. Requisitos da contratação (alínea d): normas técnicas, certificações, registros em órgãos reguladores e amostras. Um requisito que a empresa não cumpre encerra a análise.
3. Modelo de execução (alínea e): prazo de entrega, local, frequência e logística. Prazo curto com entrega em vários endereços muda o custo.
4. Medição e pagamento (alínea g): quando e como o órgão paga. Isso define capital de giro e risco financeiro.
5. Seleção do fornecedor (alínea h): critério de julgamento e exigências de habilitação, com atenção a atestados técnicos e índices contábeis.
6. Garantia e assistência técnica (art. 40, § 1º, III): prazos de garantia, atendimento e deslocamento de técnico.
7. Valor estimado (alínea i): quando divulgado, serve de teto de referência para a proposta.

Erros comuns na leitura do TR#

• Ler só a tabela de itens: requisitos técnicos e de execução costumam estar no texto, fora da tabela.
• Ignorar unidades de fornecimento: caixa, unidade, pacote e metro mudam o preço total e a quantidade entregue.
• Confundir prazo de entrega com prazo de vigência: o primeiro é por pedido; o segundo é a duração do contrato (alínea a).
• Não conferir anexos do TR: especificações detalhadas, modelos de planilha e catálogos de itens podem estar em anexos separados.
• Deixar dúvidas para depois da sessão: questionamentos sobre o TR têm prazo antes da abertura e não podem ser feitos depois.

Para a visão geral da fase preparatória e das demais mudanças da nova lei, veja o guia da Lei 14.133/2021.